Ολοκλήρωση και μορφές Διακυβέρνησης στην ΕΕ

Μάθημα: Ολοκλήρωση και Μορφές Διακυβέρνησης στη ΕΕ

Μεταπτυχιακό Πρόγραμμα Σπουδών στις Σύγχρονες Ευρωπαϊκές Σπουδές: κατεύθυνση Πολιτική

Διδάσκων: Αναστάσιος Χάρδας, Επίκουρος Καθηγητής, Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης, ΔΠΘ

e-mail: achardas@gmail.com

Αντικείμενο και Περιγραφή μαθήματος:

Σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ‘Διακυβέρνηση σημαίνει κανόνες, διαδικασίες και συμπεριφορά που επηρεάζει τον τρόπο άσκησης των εξουσιών σε Ευρωπαϊκό επίπεδο, ειδικότερα όσο αφορά τη διαφάνεια, τη συμμετοχή, τη λογοδοσία, την αποτελεσματικότητα και την συνοχή’ (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση- Μια Λευκή Βίβλος, ολόκληρο το κείμενο είναι διαθέσιμο στο http://ec.europa.eu/governance/docs/comm_rapport_el.pdf). Αντικείμενο του μαθήματος είναι η καταγραφή και εξαντλητική διερεύνηση των διαφορετικών μορφών διακυβέρνησης που λειτουργούν σήμερα στην ΕΕ και διαμορφώνονται από την διαφοροποιημένη πολιτική και οικονομική ολοκλήρωση που αποτυπώνεται σε διαφορετικές πολιτικές της ΕΕ. Η διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης δεν έχει προχωρήσει με τους ίδιους ρυθμούς για όλες τις πολιτικές στις οποίες εμπλέκεται η ΕΕ. Από την ίδρυση της το 1957 μέχρι σήμερα η ΕΟΚ/ΕΕ έχει προχωρήσει στην ολοκλήρωση σημαντικού μέρους της νομικής και θεσμικής της λειτουργίας. Σε θέματα τελωνειακής ένωσης, κοινής αγοράς και νομισματικής πολιτικής η ΕΕ έχει ολοκληρώσει σημαντικά τις πολιτικές της. Σε άλλους τομείς όμως, όπως η οικονομική πολιτική, η εξωτερική πολιτική και εσωτερικές πολιτικές, η ΕΕ έχει προχωρήσει σε εξαιρετικά περιορισμένη ολοκλήρωση. Σε πρώτο επίπεδο λοιπόν αποσαφηνίζονται βασικοί ορισμοί της Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και καταγράφονται τα πραγματολογικά της δεδομένα. Διαπιστώνουμε ότι υπάρχουν πολιτικές της ΕΕ των οποίων οι αρμοδιότητες και λειτουργίες που τις αφορούν έχουν μεταφορτωθεί (uploaded) στο επίπεδο της ΕΕ σε μεγαλύτερο βαθμό από άλλες. Από την άλλη, εντοπίζονται πολιτικές της ΕΕ οι οποίες είναι λιγότερο ολοκληρωμένες και οι αρμοδιότητες και λειτουργίες τους παραμένουν κυρίως στο επίπεδο των κρατών μελών της ΕΕ. 

Σε δεύτερο επίπεδο, συσχετίζεται η διαφοροποιημένη ολοκλήρωση με τις μορφές διακυβέρνησης που αποτυπώνονται στην ΕΕ. Η διακυβέρνηση στα πλαίσια του μαθήματος προσεγγίζεται ως ένα πλέγμα δράσεων συντονισμού των διαφορετικών πολιτικών και θεσμικών φορέων που λειτουργούν στην ΕΕ. Οι πολιτικοί και θεσμικοί φορείς εντοπίζονται και λειτουργούν σε τρία επίπεδα: στο υπερεθνικό (ΕΕ), στο εθνικό αλλά και στο υπο-εθνικό (περιφερειακό και τοπικό). Προκύπτουν λοιπόν διαφορετικοί τρόποι συντονισμού των δράσεων της ΕΕ ανάλογα με την πολιτική της ΕΕ για την οποία γίνεται η ανάλυση. Ανάλογα δηλαδή με την πολιτική της ΕΕ στην οποία αναφερόμαστε, οι διαφορετικοί θεσμοί που εμπλέκονται στην χάραξη, διαμόρφωση και υλοποίηση τους εμπλέκονται με διαφορετικούς τρόπους και βαθμούς αυτονομίας. Από αυτή την διαδικασία προκύπτουν διαφορετικές μορφές διακυβέρνησης, η ακριβής φύση των οποίων εξαρτάται από τον βαθμό ολοκλήρωσης που έχει επιτευχθεί στην συγκεκριμένη πολιτική.

Βάσει των παραπάνω, η σχετική βιβλιογραφία εντοπίζει τρεις βασικότερες μορφές διακυβέρνησης που λειτουργούν στην ΕΕ: την Κοινοτική Μέθοδο, την διακυβερνητική μέθοδο και την Ανοιχτή Μέθοδο Συντονισμού (ΑΜΣ). Επιπλέον, στο μάθημα θα γίνει λόγος και για ορισμένες επιμέρους και περιορισμένης χρήσης μορφές διακυβέρνησης που λειτουργούν στην ΕΕ. Η Κοινοτική Μέθοδος ή ‘δια του δικαίου ολοκλήρωση’ αποτελεί ένα ιεραρχικό σύστημα διακυβέρνησης και παρόλες τις αμφισβητήσεις που έχει δεχτεί τα τελευταία χρόνια, συνεχίζει να αποτελεί το κυρίαρχο modus operandi της ΕΕ. Οι θεσμικές αλλά και οι νομικές διαστάσεις της μοναδικής, όπως θα διαφανεί αποκλειστικά υπερεθνικής μορφής διακυβέρνησης που λειτουργεί στην ΕΕ, αναλύονται διεξοδικά στο μάθημα. Καθίσταται εφικτή η αποτύπωση τόσο των προβλεπόμενων από τις Συνθήκες Λειτουργίας της ΕΕ (ΣΛΕΕ) μηχανισμών και λειτουργιών της Κοινοτικής Μεθόδου όσο και τα τεκταινόμενα βάσει των πολιτικών διεργασιών που τελικά επηρεάζουν τους τρόπους εφαρμογής της. Βάσει της Κοινοτικής Μεθόδου, τα υπερεθνικά όργανα και κυρίως η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αλλά και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο διαθέτουν σημαντικά περιθώρια χάραξής και υλοποίησης των πολιτικών της ΕΕ στις οποίες εφαρμόζεται. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι διακυβερνητικοί θεσμοί όπως το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο παραμένουν αμέτοχοι παρατηρητές στα πλαίσια της διακυβέρνησης με βάση την Κοινοτική Μέθοδο. Οι περισσότερο ολοκληρωμένες πολιτικές της ΕΕ (Κοινή Αγορά, Τελωνειακή Ένωση κτλ.) υλοποιούνται με βάση την Κοινοτική Μέθοδο.

Από την άλλη, οι θεσμοί που πολιτικά και θεσμικά εκφράζουν τα συμφέροντα των κρατών μελών της ΕΕ κατέχουν την θεσμική πρωτοκαθεδρία στον συντονισμό που διαμορφώνεται στα πλαίσια της διακυβέρνησης που λαμβάνει χώρα βάσει της διακυβερνητικής μεθόδου. Σε αυτή την περίπτωση, γίνεται λόγος για λιγότερο ολοκληρωμένες πολιτικές της ΕΕ, όπως η Κοινή Εξωτερική Πολιτική, Πολιτική Ασφάλειας και Άμυνας (ΚΕΠΠΑΑ). Οι πολιτικές αυτές θεωρούνται πολιτικά ιδιαίτερα ‘ευαίσθητες’ από τα κράτη μέλη, ειδικά τα μεγαλύτερα, τα οποία παρεμποδίζουν την περεταίρω πολιτική ολοκλήρωση σε αυτούς τους τομείς. Ως συνέπεια, τα κράτη μέλη παραμένουν οι βασικοί διαμορφωτές στις διαδικασίες διακυβέρνησης που λειτουργούν σε αυτά τα πλαίσια και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο με τα Συμβούλια Υπουργών ρυθμίζουν σχεδόν αποκλειστικά τα ζητήματα που προκύπτουν σε αυτές τις πολιτικές. Στα πλαίσια της διακυβερνητικής συνεργασίας, η ΕΕ δεν διαφέρει ουσιαστικά από άλλες περιφερειακές οργανώσεις (όπως ο ΟΗΕ, κτλ.) καθώς δεν παράγει νομικά δεσμευτικές αποφάσεις για τα κράτη μέλη.

Τον ενδιάμεσο χώρο (θεσμικά και νομικά) ανάμεσα στην υπερεθνική διακυβέρνηση που επιτυγχάνεται μέσω της Κοινοτικής Μεθόδου και στην διακυβερνητική συνεργασία που λαμβάνει χώρα στα πλαίσια της διακυβερνητικής μεθόδου, καταλαμβάνουν σχετικά νεότερες μέθοδοι διακυβέρνησης. Η βασικότερη από αυτές είναι η Ανοιχτή Μέθοδος Συντονισμού (ΑΜΣ) η οποία υιοθετήθηκε σταδιακά από το 2000 και μετά. Εφαρμόζεται κυρίως στους τομείς των υποστηρικτικών αρμοδιοτήτων της ΕΕ, ενώ το αρχέτυπο της ήταν ο μακροοικονομικός συντονισμός που υλοποιείται ανάμεσα στα κράτη μέλη στα πλαίσια της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ) ειδικά κατά την περίοδο πριν την κρίση. Τέλος, η οικονομική κρίση που ξεκίνησε να επηρεάζει την ΕΕ από το 2010 έδωσε την αφορμή για την καθιέρωση νέων μορφών διακυβέρνησης ή την επέκταση των ήδη υφιστάμενων σε νέες περιοχές πολιτικής. Στο μάθημα θα γίνει αναφορά και σε αυτές τις επιμέρους μορφές (οικονομικής κυρίως) διακυβέρνησης.

Μαθησιακοί στόχοι:

Στο τέλος του μαθήματος οι σπουδαστές θα πρέπει να είναι σε θέση να:

• Αναλύσουν τι εννοείται με τον όρο οικονομική και πολιτική ολοκλήρωση στα πλαίσια της ΕΕ
• Κατανοήσουν τι εννοείται με τον όρο διακυβέρνηση γενικότερα και ειδικότερα στο πολιτικό σύστημα της ΕΕ
• Κατανοήσουν τις ομοιότητες και διαφορές (νομικές, θεσμικές, πολιτικές) που εμφανίζουν οι τρεις βασικότερες μορφές διακυβέρνησης που αποτυπώνονται σε διαφορετικές πολιτικές της ΕΕ
• Εντοπίσουν τον ρόλο που διαδραματίζει η διαφοροποιημένη πολιτική και οικονομική ολοκλήρωση στην ανάδυση των μορφών διακυβέρνησης στην ΕΕ
• Γνωρίζουν σε ποιες πολιτικές της ΕΕ χρησιμοποιείται η κάθε μορφή διακυβέρνησης
• Αξιολογήσουν τις επιπτώσεις που έχουν οι διαφορετικές μορφές διακυβέρνησης σε όρους αποτελεσματικότητας και εκδημοκρατισμού των αποφάσεων που λαμβάνονται στα πλαίσια της ΕΕ